Ketika sebuah undang-undang dianggap bertentangan dengan konstitusi, masyarakat memiliki mekanisme untuk mengujinya melalui judicial review di Mahkamah Konstitusi. Namun, bagaimana jika persoalannya bukan terletak pada undang-undang, melainkan pada tindakan atau kelalaian suatu lembaga negara yang justru merugikan hak konstitusional seseorang? Situasi semacam ini menunjukkan bahwa perlindungan hak konstitusional membutuhkan mekanisme yang tidak hanya dapat menguji suatu norma, tetapi juga dapat merespons dugaan pelanggaran hak yang dilakukan oleh lembaga publik. Salah satu mekanisme yang dikenal dalam sistem peradilan konstitusi adalah constitutional complaint.
Secara sederhana, constitutional complaint merupakan mekanisme yang memberikan kesempatan kepada warga negara untuk mengadukan pelanggaran terhadap hak konstitusionalnya kepada pengadilan konstitusi. I Dewa Gede Palguna dalam bukunya yang berjudul Pengaduan Konstitusional (Constitutional Complaint): Upaya Hukum terhadap Pelanggaran Hak-Hak Konstitusional Warga Negara menjelaskan bahwa constitutional complaint merupakan pengaduan atau gugatan yang diajukan oleh perorangan terhadap perbuatan atau kelalaian suatu lembaga publik yang mengakibatkan terlanggarnya hak dasar atau hak konstitusional orang yang bersangkutan.
Pandangan tersebut sejalan dengan Hamdan Zoelva yang melihat constitutional complaint sebagai salah satu mekanisme penegakan hak konstitusional dalam kerangka demokrasi konstitusional. Menurutnya, mekanisme tersebut merupakan bentuk kontrol warga negara terhadap negara untuk memulihkan hak konstitusional yang dilanggar. Constitutional complaint tidak hanya dipahami sebagai upaya hukum, tetapi juga sebagai instrumen bagi warga negara untuk memperoleh perlindungan ketika pelaksanaan kekuasaan negara menimbulkan kerugian terhadap hak-hak konstitusionalnya.
Constitutional Complaint dan Judicial Review
Judicial review dan constitutional complaint sama-sama berkaitan dengan perlindungan konstitusi, tetapi keduanya memiliki objek dan karakter yang berbeda. Dalam judicial review, pemohon mempersoalkan konstitusionalitas suatu norma. Di Indonesia, Mahkamah Konstitusi berwenang menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Apabila suatu ketentuan dinyatakan bertentangan dengan konstitusi, ketentuan tersebut dapat dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
Sementara itu, constitutional complaint lebih diarahkan pada perlindungan individu. Yang dipersoalkan adalah adanya tindakan, keputusan, atau kelalaian lembaga publik yang dianggap telah melanggar hak konstitusional seseorang. Judicial review pada dasarnya mempertanyakan “apakah norma ini konstitusional?”, sedangkan constitutional complaint mempertanyakan “apakah hak konstitusional saya telah dilanggar oleh tindakan negara?”
Keduanya memang berbeda, tetapi memiliki tujuan yang sama: memastikan agar konstitusi tidak berhenti sebagai norma tertinggi secara teoritis, melainkan benar-benar menjadi instrumen perlindungan bagi warga negara.
Lalu, Bagaimana dengan Indonesia?
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 telah memberikan sejumlah kewenangan kepada Mahkamah Konstitusi. Berdasarkan Pasal 24C ayat (1), Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik, serta memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.
Constitutional complaint tidak disebut sebagai salah satu kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam ketentuan tersebut. Artinya, meskipun konsep pengaduan konstitusional dikenal dalam praktik ketatanegaraan berbagai negara dan telah lama dibahas dalam literatur hukum Indonesia, mekanisme tersebut belum secara eksplisit menjadi kewenangan Mahkamah Konstitusi.
Kondisi ini kemudian menimbulkan pertanyaan yang cukup mendasar, yaitu: jika seseorang merasa hak konstitusionalnya dilanggar oleh tindakan lembaga publik, tetapi persoalannya tidak dapat diselesaikan melalui pengujian undang-undang, ke mana ia harus mencari perlindungan konstitusional? Pertanyaan tersebut menjadi semakin relevan karena tidak semua persoalan konstitusional dapat diselesaikan melalui judicial review.
Gagasan constitutional complaint pada dasarnya lahir dari kebutuhan untuk memberikan perlindungan yang lebih konkret terhadap hak-hak konstitusional warga negara. Konstitusi tidak hanya mengatur pembagian kekuasaan antarlembaga negara. Di dalamnya juga terdapat berbagai jaminan hak asasi dan hak konstitusional warga negara. Karena itu, keberadaan mekanisme untuk menguji norma saja belum tentu cukup untuk memastikan seluruh pelanggaran hak konstitusional dapat memperoleh pemulihan.
Bayangkan seseorang telah menggunakan berbagai upaya hukum yang tersedia. Namun, setelah seluruh proses tersebut dilalui, ia masih menganggap terdapat tindakan negara yang melanggar hak konstitusionalnya. Dalam sistem yang mengenal constitutional complaint, kondisi semacam itu dapat menjadi dasar bagi seseorang untuk mengajukan pengaduan kepada pengadilan konstitusi, tentu dengan memenuhi persyaratan tertentu.
Umumnya, constitutional complaint tidak dimaksudkan sebagai jalan pintas untuk menghindari proses hukum biasa. Salah satu prinsip yang banyak digunakan adalah exhaustion of remedies, yaitu pemohon harus terlebih dahulu menempuh upaya hukum yang tersedia sebelum mengajukan pengaduan konstitusional.
Dengan pembatasan semacam itu, constitutional complaint ditempatkan sebagai upaya terakhir untuk memperoleh perlindungan konstitusional, bukan sebagai pengganti seluruh mekanisme peradilan yang sudah ada.
Perlukah Indonesia Mengadopsinya?
Pertanyaan mengenai perlu atau tidaknya Indonesia memiliki constitutional complaint tentu tidak dapat dijawab hanya dengan mengatakan bahwa mekanisme tersebut baik bagi perlindungan HAM. Di satu sisi, constitutional complaint berpotensi memperkuat perlindungan hak konstitusional warga negara. Mekanisme ini dapat menjadi jalan ketika pelanggaran hak tidak berasal dari norma undang-undang, melainkan dari tindakan atau kelalaian lembaga publik. Namun, di sisi lain, pemberian kewenangan tersebut kepada Mahkamah Konstitusi juga harus mempertimbangkan batas kewenangan lembaga peradilan konstitusional.
Tanpa batasan yang jelas, constitutional complaint berpotensi menjadikan MK sebagai tempat untuk membawa hampir setiap persoalan hukum yang dianggap berkaitan dengan hak konstitusional. Hal tersebut tentu dapat mengaburkan batas antara kewenangan MK dan kewenangan lembaga peradilan lainnya.
Karena itu, jika Indonesia hendak mengadopsi mekanisme constitutional complaint, persoalannya bukan sekadar “apakah perlu?”, tetapi juga “bagaimana mekanismenya dirancang?” Perlu ada batasan mengenai siapa yang dapat mengajukan, hak seperti apa yang dapat dijadikan dasar pengaduan, tindakan apa yang dapat menjadi objek pengaduan, serta kapan suatu perkara dapat diterima oleh pengadilan konstitusi.
Perdebatan mengenai constitutional complaint menunjukkan bahwa perlindungan konstitusi tidak berhenti pada pengujian terhadap suatu undang-undang. Judicial review memastikan agar norma hukum tidak bertentangan dengan konstitusi. Sementara itu, constitutional complaint menawarkan gagasan yang lebih berorientasi pada individu: memastikan agar hak konstitusional yang telah dijamin oleh konstitusi juga mendapatkan perlindungan ketika berhadapan dengan tindakan kekuasaan negara.
Indonesia memang belum memiliki constitutional complaint sebagai kewenangan tersendiri Mahkamah Konstitusi. Namun, kebutuhan untuk terus membicarakannya menunjukkan adanya pertanyaan penting dalam perkembangan hukum tata negara Indonesia: Jika konstitusi telah menjamin hak warga negara, apakah cukup hanya dengan memberikan hak untuk menguji undang-undang? Atau, sudah saatnya negara menyediakan mekanisme yang memungkinkan warga negara secara langsung mencari perlindungan ketika hak konstitusionalnya dilanggar?
Pertanyaan tersebut pada akhirnya bukan hanya mengenai penambahan kewenangan Mahkamah Konstitusi. Lebih jauh, ia menyangkut bagaimana negara memastikan bahwa hak yang dijamin oleh konstitusi benar-benar dapat diperjuangkan ketika berhadapan dengan kekuasaan.
