Sebuah lembaga negara tentu membutuhkan perangkat kelembagaan untuk menjalankan tugas dan kewenangannya. Begitu pula dengan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Namun, persoalan menarik muncul ketika pengaturan mengenai alat kelengkapan MPR dalam undang-undang dan Tata Tertib MPR ternyata tidak sepenuhnya berjalan pada garis yang sama. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2019 (UU MD3) menentukan dalam Pasal 14 bahwa alat kelengkapan MPR terdiri atas Pimpinan dan Panitia Ad Hoc MPR. Sementara itu, Peraturan MPR Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib MPR (Tatib MPR) justru memperluas komposisi tersebut. Pasal 18 Peraturan MPR tersebut menyebutkan bahwa alat kelengkapan MPR terdiri atas Pimpinan, Panitia Ad Hoc, Badan Sosialisasi, Badan Pengkajian, Badan Penganggaran, dan Badan Kehormatan.
Perbedaan tersebut menimbulkan persoalan yang lebih mendasar daripada sekadar perbedaan jumlah. Bagaimana mungkin undang-undang menentukan dua alat kelengkapan, sementara Tata Tertib MPR menentukan enam? Apakah Tata Tertib hanya sedang mengatur kebutuhan internal MPR, atau justru telah membentuk struktur kelembagaan yang seharusnya ditentukan oleh undang-undang?
UU MD3 Bilang Dua, Tatib MPR Bilang Enam
Jika membaca UU MD3 dan Tata Tertib MPR secara berdampingan, perbedaannya terlihat jelas. Pasal 14 UU MD3 menyebut alat kelengkapan MPR terdiri atas Pimpinan dan Panitia Ad Hoc MPR. Tidak terdapat Badan Sosialisasi, Badan Pengkajian, Badan Penganggaran, maupun Badan Kehormatan dalam ketentuan tersebut.
Sebaliknya, Pasal 18 Peraturan MPR Nomor 1 Tahun 2024 memasukkan keenamnya sebagai alat kelengkapan MPR. Empat nama tambahan tersebut bukan sekadar nomenklatur baru. Masing-masing memiliki tugas dan fungsi yang diatur lebih lanjut dalam Tata Tertib MPR. Badan Sosialisasi, misalnya, berhubungan dengan pelaksanaan sosialisasi Empat Pilar MPR. Badan Pengkajian menjalankan fungsi pengkajian sistem ketatanegaraan dan pelaksanaan UUD 1945. Badan Penganggaran berkaitan dengan pembahasan anggaran MPR, sedangkan Badan Kehormatan memiliki fungsi yang berkaitan dengan kehormatan kelembagaan dan etik.
Dengan demikian, keberadaan badan-badan tersebut secara praktis menunjukkan adanya struktur kerja yang nyata dalam tubuh MPR. Bahkan, keberadaan Badan Sosialisasi, Badan Pengkajian, dan Badan Penganggaran bukan sesuatu yang baru. Ketiganya telah dikenal dalam Tata Tertib MPR periode sebelumnya (Peraturan MPR No, 1 Tahun 2019) sedangkan Badan Kehormatan hadir dalam Tata Tertib MPR 2024.
Namun, praktik yang telah berlangsung tidak serta-merta menjawab persoalan legitimasi hukumnya. Dalam negara hukum, keberadaan suatu organ atau perangkat kelembagaan tidak hanya ditentukan oleh kebutuhan praktis, tetapi juga oleh dasar kewenangan pembentukannya. Di sinilah persoalan mulai menjadi serius. Ketika undang-undang telah menentukan alat kelengkapan MPR secara eksplisit, apakah Tata Tertib dapat memperluasnya?
Dari Mengatur Tata Kerja Menjadi Membentuk Struktur
Pada dasarnya, MPR tentu membutuhkan kewenangan untuk mengatur tata tertibnya sendiri. MPR tidak mungkin menjalankan seluruh tugas konstitusionalnya tanpa aturan internal yang menentukan mekanisme persidangan, pembentukan panitia, hubungan kerja antarperangkat, serta prosedur pengambilan keputusan. Karena itu, keberadaan Tata Tertib MPR merupakan sesuatu yang wajar dalam praktik ketatanegaraan. Persoalannya bukan pada keberadaan Tata Tertib, melainkan sejauh mana materi yang dapat diaturnya.
Pasal 8 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah diubah terakhir dengan UU Nomor 13 Tahun 2022 mengakui peraturan yang ditetapkan oleh lembaga negara, termasuk MPR, sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan di luar hierarki utama. Namun, Pasal 8 ayat (2) memberikan syarat bahwa peraturan tersebut mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Ketentuan ini penting karena memperlihatkan bahwa kewenangan membentuk peraturan tidak sama dengan kebebasan membentuk norma. Setiap norma tetap membutuhkan dasar kewenangan.
Dalam konteks ini, harus dibedakan antara mengatur tata kerja dengan membentuk struktur kelembagaan. Tata Tertib dapat saja mengatur bagaimana alat kelengkapan bekerja. Akan tetapi, ketika Tata Tertib menyatakan bahwa Badan Sosialisasi, Badan Pengkajian, Badan Penganggaran, dan Badan Kehormatan merupakan alat kelengkapan MPR, maka substansinya telah bergerak dari persoalan prosedural menuju persoalan kelembagaan.
Dengan kata lain, yang perlu dipertanyakan bukan apakah badan-badan tersebut berguna bagi MPR. Tentu saja dapat demikian. Pertanyaannya adalah apakah kegunaan tersebut dapat menjadi dasar kewenangan hukum untuk membentuknya sebagai alat kelengkapan.
MPR memang memiliki ruang untuk melakukan self-regulation. Namun, self-regulatory power tidak dapat dimaknai sebagai kewenangan tanpa batas. Sebuah lembaga negara tidak dapat menjadikan aturan internal sebagai sarana untuk menciptakan norma yang secara substansial mengubah desain kelembagaannya apabila perubahan tersebut telah diatur dalam undang-undang.
Jika UU MD3 dipahami menentukan secara limitatif alat kelengkapan MPR, maka penambahan empat badan melalui Tata Tertib menimbulkan persoalan sinkronisasi vertikal. Sebaliknya, jika MPR memiliki kewenangan inheren untuk membentuk perangkat pendukung pelaksanaan tugasnya, maka harus dapat dijelaskan mengapa kewenangan tersebut juga mencakup penetapan perangkat tersebut sebagai alat kelengkapan MPR.
Antara Kebutuhan Kelembagaan dan Kepastian Hukum
Perdebatan ini pada akhirnya tidak semestinya berhenti pada pertanyaan apakah MPR membutuhkan Badan Sosialisasi, Badan Pengkajian, Badan Penganggaran, dan Badan Kehormatan. Secara kelembagaan, keberadaan badan-badan tersebut dapat saja memiliki rasionalitas yang kuat. Persoalan yang lebih penting adalah bagaimana memastikan bahwa kebutuhan kelembagaan tersebut memiliki landasan kewenangan yang memadai.
Ada dua pilihan yang dapat ditempuh. Pertama, mempertahankan konstruksi yang ada dengan memberikan argumentasi hukum yang jelas bahwa pembentukan badan-badan tersebut merupakan bagian dari kewenangan MPR untuk mengatur dirinya sendiri dan menjalankan fungsi konstitusionalnya. Namun, argumentasi ini harus mampu menjelaskan batas antara perangkat pendukung dan alat kelengkapan lembaga.
Kedua, apabila badan-badan tersebut memang diposisikan sebagai alat kelengkapan MPR dalam arti kelembagaan yang sesungguhnya, maka pengaturan pada tingkat undang-undang menjadi pilihan yang lebih kuat dari perspektif kepastian hukum. Dengan demikian, tidak terjadi situasi ketika UU MD3 menentukan dua alat kelengkapan, sementara Tata Tertib menentukan enam.
Pada akhirnya, persoalan ini bukan sekadar soal angka dua atau enam. Ia menyentuh prinsip fundamental dalam negara hukum: siapa yang berwenang menentukan struktur sebuah lembaga negara? MPR memang membutuhkan ruang untuk mengatur kebutuhan internalnya. Akan tetapi, ruang tersebut harus berjalan beriringan dengan prinsip legalitas, hierarki peraturan perundang-undangan, dan batas kewenangan.
Sebab, kebutuhan kelembagaan tidak dengan sendirinya melahirkan kewenangan hukum. Jika suatu perangkat memang dibutuhkan, maka dasar pembentukannya juga harus jelas. Jangan sampai Tata Tertib yang seharusnya mengatur bagaimana MPR bekerja justru menjadi instrumen untuk menentukan siapa saja yang menjadi bagian dari struktur kelembagaan MPR.
