Konstitusi merupakan hukum dasar yang menjadi fondasi penyelenggaraan negara. Namun, konstitusi bukanlah sesuatu yang selalu bersifat tetap. Dalam kondisi tertentu, konstitusi dapat diubah melalui mekanisme amendemen yang telah ditentukan. Apakah lembaga yang diberi kewenangan untuk mengubah konstitusi dapat mengubahnya tanpa batas?
Pertanyaan tersebut berkaitan dengan konsep constituent power atau kekuasaan konstituen. Dalam kajian hukum tata negara, konsep ini membantu menjelaskan siapa yang memiliki kekuasaan untuk membentuk konstitusi dan siapa yang hanya memiliki kewenangan untuk mengubahnya.
Salah satu pemikir yang membahas persoalan tersebut secara mendalam adalah Yaniv Roznai dalam bukunya Unconstitutional Constitutional Amendments: The Limits of Amendment Powers. Roznai membedakan kekuasaan konstituen menjadi primary constituent power dan secondary constituent power.
Apa Itu Constituent Power?
Secara sederhana, constituent power dapat dipahami sebagai kekuasaan yang berkaitan dengan pembentukan dan perubahan konstitusi. Kekuasaan ini berbeda dengan kekuasaan pemerintahan sehari-hari yang dijalankan berdasarkan konstitusi.
Roznai menjelaskan bahwa kekuasaan amendemen memiliki karakter yang unik. Di satu sisi, kekuasaan tersebut memiliki sifat konstituen karena dapat menghasilkan perubahan terhadap aturan konstitusional. Namun, di sisi lain, kekuasaan tersebut juga merupakan kekuasaan yang telah diberikan dan diatur oleh konstitusi. Karena karakter tersebut, Roznai menyebut kekuasaan amendemen sebagai kekuasaan yang sui generis atau memiliki karakter tersendiri.
Dari sini muncul pembedaan antara primary constituent power dan secondary constituent power.
Primary Constituent Power: Siapa yang Membentuk Konstitusi?
Primary constituent power merupakan kekuasaan utama untuk membentuk konstitusi. Dalam kerangka Roznai, kekuasaan ini berada pada rakyat sebagai pemilik kekuasaan konstituen utama.
Istilah “primary” tidak semata-mata menunjukkan bahwa kekuasaan tersebut muncul lebih dahulu secara kronologis. Maknanya lebih mendasar: kekuasaan ini merupakan kekuasaan utama yang menjadi dasar bagi keberadaan kekuasaan amendemen.
Dengan demikian, terdapat perbedaan antara membentuk konstitusi dan mengubah konstitusi. Pembentukan konstitusi berkaitan dengan kekuasaan konstituen utama, sedangkan perubahan konstitusi dilakukan melalui kewenangan yang telah ditentukan oleh konstitusi itu sendiri.
Secondary Constituent Power: Siapa yang Mengubah Konstitusi?
Berbeda dengan primary constituent power, secondary constituent power merupakan kekuasaan untuk mengubah konstitusi. Kekuasaan ini tidak berdiri sendiri, melainkan memperoleh kewenangannya dari konstitusi.
Artinya, lembaga yang memiliki kewenangan amendemen bukanlah pemilik kekuasaan konstituen dalam arti yang sama dengan rakyat. Lembaga tersebut menjalankan kewenangan yang telah diberikan oleh konstitusi dan harus bertindak sesuai dengan batas-batas yang melekat pada kewenangan tersebut.
Roznai menggambarkan kekuasaan amendemen sebagai kekuasaan yang didelegasikan. Karena merupakan kekuasaan yang didelegasikan, kewenangan tersebut tidak dapat dipahami sebagai blank cheque atau cek kosong yang memberikan kebebasan tanpa batas.
Tujuan dari kewenangan amendemen adalah mengubah konstitusi, bukan menghancurkan atau menggantinya dengan konstitusi yang sama sekali baru.
Mengubah Konstitusi Bukan Berarti Berkuasa Tanpa Batas
Di sinilah persoalan pentingnya muncul. Jika suatu lembaga memperoleh kewenangan untuk mengubah konstitusi, apakah lembaga tersebut juga dapat mengubah seluruh prinsip fundamental yang menjadi dasar konstitusi?
Menurut kerangka Roznai, jawabannya tidak sesederhana “bisa” hanya karena prosedur amendemen telah dipenuhi. Kekuasaan amendemen tetap memiliki batas yang berasal dari sifat dan tujuan kewenangan tersebut.
Dengan kata lain, prosedur amendemen tidak otomatis memberikan kewenangan untuk mengganti identitas atau struktur fundamental konstitusi. Apabila perubahan yang dilakukan pada dasarnya telah mengubah konstitusi menjadi konstitusi yang berbeda, persoalannya bukan lagi sekadar amendemen, tetapi sudah mendekati tindakan pembentukan konstitusi baru.
Pada titik tersebut, kewenangan secondary constituent power menjadi problematis karena lembaga yang memperoleh kewenangannya dari konstitusi justru menggunakan kewenangan tersebut untuk mengganti dasar konstitusi yang memberikan kewenangan kepadanya.
Bagaimana dengan Indonesia?
Konsep ini menarik jika dikaitkan dengan sistem ketatanegaraan Indonesia. Pasal 37 UUD NRI Tahun 1945 mengatur mekanisme perubahan Undang-Undang Dasar, sedangkan kewenangan untuk mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar berada pada MPR.
Dalam perspektif Roznai, MPR ketika menjalankan kewenangan amendemen dapat dianalisis sebagai secondary constituent power, karena kewenangannya berasal dari konstitusi. Sementara itu, rakyat merupakan pemegang primary constituent power.
Namun, hal ini tidak berarti bahwa MPR tidak memiliki kewenangan yang kuat dalam mengubah UUD NRI Tahun 1945. MPR tetap memiliki kewenangan konstitusional untuk melakukan perubahan sepanjang dilakukan sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Persoalannya adalah sejauh mana kewenangan tersebut dapat digunakan tanpa mengubah konstitusi secara fundamental.
Pertanyaan tersebut kemudian membawa kita pada isu yang lebih besar. apakah terdapat bagian tertentu dari UUD NRI Tahun 1945 yang secara substansial tidak dapat diubah, meskipun prosedur amendemen terpenuhi. Namun berkembang ide soal referendum apabila mengubah suatu yang fundamental seperti sistem pemerintahan, bentuk negara, lambang negara dll.
Di sinilah diskursus mengenai unamendability, basic structure doctrine, dan batas materiil perubahan konstitusi menjadi relevan.
Lalu, Siapa yang Berkuasa Mengubah Konstitusi?
Pembedaan primary dan secondary constituent power pada akhirnya mengajarkan bahwa tidak semua kekuasaan konstitusional memiliki kedudukan yang sama.
Rakyat sebagai pemilik primary constituent power memiliki posisi sebagai sumber utama kekuasaan konstituen. Sementara itu, lembaga yang diberikan kewenangan amendemen menjalankan secondary constituent power, yaitu kewenangan yang berasal dari dan dibatasi oleh konstitusi.
Karena itu, perubahan konstitusi tidak cukup hanya dilihat dari apakah prosedurnya telah terpenuhi. Kita juga perlu bertanya, apakah substansi perubahan tersebut masih merupakan amendemen, atau justru telah menjadi pembentukan konstitusi baru?
Pertanyaan inilah yang membuat pembahasan mengenai constituent power penting. Sebab, ketika berbicara mengenai perubahan konstitusi, persoalannya bukan hanya “siapa yang dapat mengubah?”, tetapi juga “seberapa jauh mereka boleh mengubah?”
