Latar Belakang
Program Makan Bergizi Gratis (MBG) merupakan salah satu program prioritas Pemerintah yang sejak awal pelaksanaannya menjadi perhatian publik. Selain karena cakupan penerima manfaatnya yang sangat luas, program ini juga memperoleh alokasi anggaran negara dalam jumlah yang signifikan. Besarnya anggaran tersebut kemudian memunculkan berbagai diskursus, mulai dari kesiapan pelaksanaan program, efektivitas penggunaan anggaran negara, mekanisme pengawasan, hingga sumber pendanaan yang digunakan untuk membiayai program tersebut.
Salah satu isu yang paling banyak diperdebatkan adalah keputusan Pemerintah dan DPR memasukkan anggaran Program MBG sebagai bagian dari anggaran pendidikan dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2025 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2026 (UU APBN 2026). Persoalan ini kemudian memunculkan pertanyaan konstitusional: apakah program yang secara substansi bertujuan meningkatkan gizi peserta didik dapat dikualifikasikan sebagai bagian dari penyelenggaraan pendidikan sehingga pembiayaannya dapat dibebankan pada alokasi anggaran pendidikan sebagaimana dimaksud Pasal 31 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945?
Atas dasar persoalan tersebut, ketentuan dalam UU APBN 2026 kemudian diajukan pengujian ke Mahkamah Konstitusi melalui beberapa permohonan, yaitu Perkara Nomor 40/PUU-XXIV/2026, Nomor 53/PUU-XXIV/2026, dan Nomor 55/PUU-XXIV/2026. Pada pokoknya, para pemohon mempersoalkan penggunaan anggaran pendidikan untuk membiayai Program MBG karena dinilai tidak sejalan dengan amanat Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 yang mewajibkan negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% dari APBN maupun APBD.
Pada Kamis, 30 Juli 2026, Mahkamah Konstitusi akhirnya menjatuhkan Putusan Nomor 40/PUU-XXIV/2026 atas permohonan yang diajukan oleh Yayasan Taman Belajar Nusantara bersama para pemohon lainnya. Dalam putusan tersebut, Mahkamah mengabulkan permohonan untuk sebagian dengan menyatakan bahwa Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026 adalah konstitusional bersyarat sepanjang dimaknai hanya berlaku untuk APBN Tahun Anggaran 2026. Mahkamah juga menegaskan bahwa mulai tahun anggaran berikutnya, Program MBG tidak lagi dapat dikategorikan sebagai bagian dari fungsi pendidikan ataupun pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan. Penyesuaian tersebut wajib dilakukan paling lambat dalam APBN Tahun Anggaran 2028 atau paling lama dua tahun sejak putusan diucapkan.
Dengan demikian, isu yang dipersoalkan dalam perkara ini sesungguhnya bukan mengenai penting atau tidak pentingnya Program MBG sebagai kebijakan publik. Sebaliknya, perkara ini menguji batas konstitusional penggunaan anggaran pendidikan sebagaimana dijamin Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945. Pertanyaan hukumnya adalah apakah Program MBG secara hukum dapat dikualifikasikan sebagai bagian dari penyelenggaraan pendidikan, atau justru merupakan program di luar fungsi pendidikan yang harus memperoleh alokasi anggaran tersendiri.
Pokok Permohonan
Objek pengujian dalam perkara ini adalah Pasal 22 ayat (3) beserta Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026.
Pasal 22 ayat (3) menyatakan:
"Anggaran pendidikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) termasuk untuk pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan."
Sementara itu, Penjelasan Pasal 22 ayat (3) menyatakan:
"Pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan termasuk program makan bergizi pada lembaga yang berkaitan dengan penyelenggaraan pendidikan baik umum maupun keagamaan."
Menurut para pemohon, kedua ketentuan tersebut bertentangan dengan Pasal 31 ayat (4) dan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945.
Secara substansial, terdapat dua argumentasi utama yang dibangun para pemohon.
1. Program MBG Bukan Bagian dari Penyelenggaraan Pendidikan maupun Operasional Penyelenggaraan Pendidikan
Argumentasi pertama para pemohon pada dasarnya dibangun dalam dua lapis. Pertama, para pemohon menilai bahwa Program MBG bukan merupakan bagian dari “penyelenggaraan pendidikan” sebagaimana dimaksud dalam Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945. Kedua, sekalipun Program MBG dilaksanakan di lingkungan satuan pendidikan, program tersebut juga tidak dapat dikategorikan sebagai pendanaan “operasional penyelenggaraan pendidikan” sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026.
Terhadap lapis argumentasi pertama, para pemohon berpendapat bahwa tidak setiap program yang dilaksanakan di lingkungan sekolah secara otomatis dapat dikualifikasikan sebagai bagian dari penyelenggaraan pendidikan. Menurut para pemohon, suatu program hanya dapat dimaknai sebagai bagian dari penyelenggaraan pendidikan apabila memenuhi beberapa kriteria secara kumulatif, yaitu memiliki keterkaitan langsung (direct nexus) dengan proses pembelajaran formal, menjadi bagian inheren dari sistem pendidikan nasional sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan di bidang pendidikan, serta menghasilkan keluaran utama berupa peningkatan kemampuan, kompetensi, maupun pembentukan karakter melalui proses pembelajaran. Berdasarkan kriteria tersebut, Program MBG dinilai tidak memenuhi karakteristik penyelenggaraan pendidikan karena tujuan utamanya bukan untuk menyelenggarakan proses pembelajaran, melainkan memberikan intervensi gizi kepada peserta didik.
Lebih lanjut, para pemohon menjelaskan bahwa tujuan utama Program MBG sebagaimana tercermin dalam Peraturan Presiden Nomor 83 Tahun 2024 tentang Badan Gizi Nasional adalah meningkatkan status gizi dan kesehatan masyarakat, khususnya peserta didik. Dengan demikian, dominant purpose Program MBG berada pada aspek kesehatan dan kesejahteraan sosial, sedangkan fungsi pendidikan yang bersifat pedagogis hanya merupakan dampak ikutan (collateral benefit). Oleh karena itu, meskipun Program MBG dapat mendukung proses belajar mengajar melalui peningkatan kondisi fisik peserta didik, dukungan tersebut bersifat tidak langsung (indirect support) dan tidak mengubah karakter utama program tersebut menjadi bagian dari penyelenggaraan pendidikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945.
Selain mempersoalkan aspek penyelenggaraan pendidikan, para pemohon juga berpendapat bahwa Program MBG tidak dapat dimasukkan sebagai bagian dari pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan. Argumentasi ini didasarkan pada Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2008 tentang Pendanaan Pendidikan sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2022, yang secara limitatif mengatur ruang lingkup pendanaan pendidikan. Dalam regulasi tersebut, pendanaan pendidikan terdiri atas biaya investasi dan biaya operasional. Biaya operasional sendiri hanya meliputi biaya personalia dan biaya nonpersonalia yang secara langsung berkaitan dengan penyelenggaraan proses pendidikan.
Menurut para pemohon, pengertian biaya operasional tersebut telah memiliki batasan normatif yang jelas sehingga tidak dapat diperluas untuk mencakup program-program lain yang secara substansi berada di luar fungsi pendidikan. Oleh karena itu, memasukkan Program MBG sebagai bagian dari pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan tidak hanya bertentangan dengan konsep penyelenggaraan pendidikan dalam Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945, tetapi juga tidak sejalan dengan rezim hukum pendanaan pendidikan yang telah diatur secara khusus dalam PP Nomor 48 Tahun 2008 sebagaimana telah diubah dengan PP Nomor 18 Tahun 2022.
2. Penjelasan Pasal Menambahkan Norma Baru dan Menimbulkan Ketidakpastian Hukum
Argumentasi kedua para pemohon berkaitan dengan teknik pembentukan peraturan perundang-undangan, khususnya mengenai fungsi penjelasan dalam suatu undang-undang. Menurut para pemohon, Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026 tidak lagi menjalankan fungsinya sebagai instrumen untuk menerangkan norma, tetapi justru membentuk norma baru yang tidak terdapat dalam batang tubuh undang-undang.
Hal tersebut terlihat dari rumusan Pasal 22 ayat (3) yang hanya menyatakan bahwa anggaran pendidikan termasuk untuk "pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan." Norma tersebut pada dasarnya telah memiliki ruang lingkup yang jelas dan bersifat limitatif, yakni hanya mencakup pendanaan operasional yang berkaitan dengan penyelenggaraan pendidikan. Namun, melalui Penjelasan Pasal 22 ayat (3), pembentuk undang-undang justru menambahkan frasa bahwa pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan "termasuk program makan bergizi".
Menurut para pemohon, penambahan tersebut tidak lagi sekadar menjelaskan makna frasa "pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan", melainkan memperluas ruang lingkup norma yang terdapat dalam batang tubuh undang-undang. Dengan memasukkan Program MBG sebagai bagian dari anggaran pendidikan, penjelasan telah menggeser batas normatif mengenai apa yang dimaksud dengan pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan. Akibatnya, penjelasan tidak memperjelas norma, tetapi justru menciptakan ketidakjelasan baru mengenai jenis program apa saja yang dapat dikualifikasikan sebagai bagian dari anggaran pendidikan.
Padahal, berdasarkan teori pembentukan peraturan perundang-undangan maupun praktik ketatanegaraan, penjelasan hanya berfungsi memberikan uraian atau interpretasi terhadap norma yang telah dirumuskan dalam batang tubuh undang-undang. Penjelasan tidak boleh dijadikan sarana untuk memperluas, mempersempit, maupun mengubah substansi norma karena hal tersebut merupakan kewenangan batang tubuh undang-undang. Dengan kata lain, apabila terdapat pengaturan yang menimbulkan hak, kewajiban, atau memperluas ruang lingkup norma, pengaturan tersebut harus dimuat secara eksplisit dalam pasal, bukan disisipkan melalui penjelasan.
Oleh karena itu, para pemohon berpendapat bahwa Penjelasan Pasal 22 ayat (3) telah menyimpangi fungsi penjelasan sebagaimana dikenal dalam teknik pembentukan peraturan perundang-undangan. Alih-alih memberikan kepastian mengenai makna "pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan", penjelasan justru menciptakan norma substantif baru yang memperluas ruang lingkup anggaran pendidikan dengan memasukkan Program MBG sebagai salah satu komponennya. Kondisi tersebut pada akhirnya menimbulkan ketidakpastian hukum karena batas antara program yang termasuk dan tidak termasuk dalam anggaran pendidikan menjadi kabur. Menurut para pemohon, keadaan demikian bertentangan dengan jaminan kepastian hukum yang adil sebagaimana diatur dalam Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945.
Pertimbangan Hukum Mahkamah Konstitusi
Dalam mempertimbangkan permohonan a quo, Mahkamah membedakan penilaian konstitusional antara norma yang terdapat dalam Pasal 22 ayat (3) dengan Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026. Perbedaan penilaian tersebut menjadi dasar bagi Mahkamah untuk mengabulkan permohonan para pemohon hanya untuk sebagian.
1. Mahkamah Menegaskan Batas Makna "Pendanaan Operasional Penyelenggaraan Pendidikan"
Terhadap dalil para pemohon, Mahkamah pada dasarnya tidak sependapat bahwa Pasal 22 ayat (3) UU APBN 2026 bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945. Menurut Mahkamah, norma tersebut pada dirinya sendiri tidak mengandung persoalan konstitusional karena hanya mengatur bahwa anggaran pendidikan dapat digunakan untuk pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan. Pengaturan demikian justru merupakan konsekuensi dari kewajiban negara dalam memenuhi amanat Pasal 31 UUD NRI Tahun 1945 untuk membiayai penyelenggaraan pendidikan.
Namun demikian, Mahkamah sependapat dengan para pemohon bahwa frasa "pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan" tidak dapat dimaknai secara luas hingga mencakup seluruh program yang dilaksanakan di lingkungan satuan pendidikan. Menurut Mahkamah, makna frasa tersebut harus dipahami secara sistematis dengan merujuk pada rezim hukum yang secara khusus mengatur pendanaan pendidikan, yakni Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2008 tentang Pendanaan Pendidikan sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2022.
Dengan merujuk pada regulasi tersebut, Mahkamah menegaskan bahwa biaya operasional penyelenggaraan pendidikan telah memiliki ruang lingkup yang jelas, yaitu biaya yang secara langsung berkaitan dengan penyelenggaraan proses pendidikan. Oleh karena itu, pengertian tersebut tidak dapat diperluas melalui penafsiran, apalagi melalui penjelasan undang-undang yang pada hakikatnya hanya berfungsi menerangkan norma dalam batang tubuh.
Berdasarkan pertimbangan tersebut, Mahkamah menyimpulkan bahwa yang dipersoalkan bukanlah keberadaan Pasal 22 ayat (3), melainkan penafsiran yang berkembang melalui Penjelasan Pasal 22 ayat (3). Dengan kata lain, norma dalam batang tubuh undang-undang tetap konstitusional karena masih berada dalam batas pengertian "pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan", sedangkan persoalan konstitusional baru muncul ketika penjelasan memperluas cakupan norma tersebut dengan memasukkan Program MBG sebagai bagian dari anggaran pendidikan.
2. Program MBG Tidak Dapat Dikualifikasikan sebagai Penyelenggaraan Pendidikan
Terhadap Penjelasan Pasal 22 ayat (3), Mahkamah pada pokoknya sependapat dengan dalil para pemohon bahwa pencantuman Program MBG sebagai bagian dari pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan tidak sejalan dengan makna penyelenggaraan pendidikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 31 UUD NRI Tahun 1945. Menurut Mahkamah, penyelenggaraan pendidikan harus dimaknai sebagai seluruh proses dan komponen yang secara langsung berkaitan dengan pelaksanaan hak atas pendidikan, mulai dari tersedianya satuan pendidikan, tenaga pendidik, kurikulum, sarana dan prasarana, hingga akses pendidikan yang merata bagi setiap warga negara.
Dalam konteks tersebut, Mahkamah menilai bahwa Program MBG memiliki tujuan dan karakter yang berbeda. Program tersebut pada hakikatnya merupakan kebijakan intervensi gizi untuk meningkatkan kesehatan dan kesejahteraan peserta didik. Meskipun pelaksanaannya dapat memberikan dampak positif terhadap proses belajar mengajar, manfaat tersebut hanya bersifat pendukung (supporting function) dan tidak mengubah karakter utama Program MBG menjadi bagian dari penyelenggaraan pendidikan ataupun operasional penyelenggaraan pendidikan.
Atas dasar itu, Mahkamah berpendapat bahwa memasukkan Program MBG ke dalam komponen anggaran pendidikan tidak tepat karena mengaburkan batas konstitusional mengenai ruang lingkup anggaran pendidikan sebagaimana diamanatkan Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945. Anggaran pendidikan harus diprioritaskan untuk membiayai kebutuhan yang secara langsung berkaitan dengan penyelenggaraan pendidikan, sedangkan Program MBG sebagai kebijakan di bidang gizi dan kesehatan harus memperoleh alokasi anggaran tersendiri.
Namun demikian, Mahkamah tidak serta-merta menghapus keberlakuan Penjelasan Pasal 22 ayat (3) untuk APBN Tahun Anggaran 2026. Mahkamah mempertimbangkan bahwa apabila alokasi anggaran MBG langsung dikeluarkan dari komponen anggaran pendidikan pada APBN 2026, hal tersebut justru berimplikasi pada tidak terpenuhinya amanat konstitusi yang mewajibkan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya sebesar 20% dari APBN. Oleh karena itu, Mahkamah menyatakan Penjelasan Pasal 22 ayat (3) konstitusional bersyarat sepanjang dimaknai hanya berlaku untuk APBN Tahun Anggaran 2026, serta memerintahkan agar paling lambat dalam APBN Tahun Anggaran 2028 Program MBG telah dipisahkan dari komponen anggaran pendidikan.
Kesimpulan
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 40/PUU-XXIV/2026 menunjukkan bahwa perdebatan dalam perkara ini bukan mengenai apakah Program Makan Bergizi Gratis (MBG) penting atau tidak penting. Mahkamah sendiri menegaskan bahwa MBG merupakan program prioritas pemerintah yang sah secara konstitusional. Persoalan yang dipersoalkan para pemohon, dan kemudian dipertegas oleh Mahkamah, terletak pada ketepatan penggunaan anggaran pendidikan untuk membiayai program tersebut.
Mahkamah pada akhirnya menegaskan bahwa Program MBG bukan merupakan bagian dari penyelenggaraan pendidikan maupun pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945. Konsekuensinya, pendanaan Program MBG tidak lagi dapat dibebankan pada anggaran pendidikan dan harus ditempatkan dalam pos anggaran tersendiri. Dengan demikian, pelaksanaan Program MBG tetap dapat berjalan sebagai program prioritas nasional tanpa mengurangi pemenuhan amanat konstitusi yang mewajibkan negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% dari APBN.
