Indonesia menegaskan dirinya sebagai negara hukum. Konsekuensi dari prinsip tersebut tidak berhenti pada keberadaan hukum sebagai seperangkat aturan, tetapi menempatkan hukum sebagai dasar dalam penyelenggaraan negara sekaligus kehidupan bermasyarakat. Dalam kerangka demikian, negara memiliki tanggung jawab untuk menjaga ketertiban, keamanan, dan memberikan perlindungan hukum kepada warga negara. Tanggung jawab tersebut kemudian diwujudkan, antara lain, melalui pembentukan berbagai peraturan perundang-undangan dan kebijakan.
Dalam perkembangan ilmu hukum, pengaturan kehidupan masyarakat pada dasarnya berada dalam dua ranah besar, yaitu hukum publik dan hukum privat. Hukum publik mencakup, antara lain, hukum tata negara, hukum administrasi negara, hukum pidana, dan hukum internasional, sedangkan hukum privat terutama mencakup hukum perdata dan hukum dagang. Pembagian tersebut secara konseptual tampak jelas. Namun, dalam perkembangannya, batas antara satu cabang hukum dengan cabang hukum lainnya tidak selalu dapat dipertahankan secara tegas.
Hal tersebut terutama terlihat dalam hubungan antara hukum administrasi dan hukum pidana. Perkembangan fungsi negara menyebabkan hukum administrasi semakin luas mengatur berbagai bidang kehidupan masyarakat. Pada saat yang sama, hukum pidana juga digunakan sebagai instrumen untuk menjamin kepatuhan terhadap berbagai ketentuan administratif. Pertemuan kedua cabang hukum inilah yang membentuk suatu wilayah yang oleh Prof. Indriyanto Seno Adji disebut sebagai grey area.
Dari wilayah persinggungan tersebut kemudian berkembang konsep administrative penal law atau hukum pidana administrasi. Secara sederhana, administrative penal law dapat dipahami sebagai penggunaan instrumen hukum pidana dalam peraturan perundang-undangan yang secara substansial berada dalam lapangan hukum administrasi. Dengan demikian, yang menjadi perhatian bukan semata-mata adanya sanksi pidana, melainkan bagaimana hukum pidana digunakan untuk menjamin terlaksananya kewajiban, larangan, izin, kewenangan, atau prosedur yang pada dasarnya dibentuk oleh hukum administrasi.
Persoalannya, hubungan antara kedua cabang hukum tersebut tidak selalu sederhana. Hukum administrasi dan hukum pidana memang sama-sama merupakan bagian dari hukum publik dan dalam beberapa hal memiliki asas yang beririsan, salah satunya asas legalitas. Namun, keduanya dibangun dengan orientasi dan mekanisme penegakan yang berbeda. Karena itu, perluasan hukum pidana ke dalam wilayah administrasi tidak seharusnya dipahami hanya sebagai persoalan penambahan ancaman pidana dalam suatu undang-undang, tetapi juga sebagai persoalan mengenai batas penggunaan kekuasaan negara.
Black’s Law Dictionary menggunakan istilah administrative crime untuk menggambarkan tindak pidana yang lahir dari pelanggaran terhadap ketentuan administratif yang disertai dengan sanksi pidana. Dalam pengertian tersebut, hukum pidana administrasi merupakan bentuk fungsionalisasi hukum pidana untuk mendukung penegakan hukum administrasi. Hukum pidana digunakan sebagai instrumen untuk memastikan bahwa ketentuan administratif tertentu memperoleh daya paksa yang lebih kuat.
Konsekuensinya, penerapan hukum pidana administrasi tidak dapat dilepaskan dari norma administratif yang menjadi dasarnya. Dalam banyak hal, untuk menentukan apakah suatu tindak pidana administrasi telah terjadi, terlebih dahulu harus dapat ditentukan apakah terdapat kewajiban administratif yang dilanggar, izin yang tidak dimiliki, kewenangan yang dilampaui, atau prosedur administratif yang tidak dipenuhi. Dengan kata lain, sifat melawan hukum dalam tindak pidana administrasi sering kali bergantung pada konstruksi hukum administrasi yang mendahuluinya.
Pada titik inilah muncul persoalan mengenai posisi hukum pidana sebagai ultimum remedium. Setidaknya terdapat dua cara pandang yang dapat dibedakan. Pertama, hukum pidana ditempatkan sebagai sarana terakhir setelah mekanisme hukum lainnya, terutama hukum administrasi, tidak dapat secara efektif menyelesaikan pelanggaran yang terjadi. Dalam pandangan ini, sanksi administratif seharusnya terlebih dahulu dikedepankan sebelum negara menggunakan instrumen pemidanaan.
Kedua, terdapat pandangan yang melihat hukum pidana sebagai instrumen yang dapat digunakan secara bersamaan dengan hukum administrasi untuk menjamin tercapainya tujuan pengaturan. Dalam pendekatan ini, pemberian sanksi administratif tidak dengan sendirinya meniadakan kemungkinan penerapan sanksi pidana. Keduanya dapat berada dalam satu rangkaian penegakan hukum sepanjang mempunyai dasar, tujuan, dan karakter sanksi yang berbeda.
Perbedaan dua pandangan tersebut menunjukkan bahwa persoalan hukum pidana administrasi pada dasarnya tidak berhenti pada pertanyaan apakah suatu undang-undang boleh memuat sanksi pidana. Persoalan yang lebih mendasar adalah kapan hukum pidana diperlukan, sejauh mana hukum pidana dapat digunakan, dan bagaimana relasinya dengan mekanisme penegakan administratif yang telah tersedia.
Persoalan tersebut juga dapat dilihat melalui pembedaan antara mala in se dan mala prohibita. Mala in se menunjuk pada perbuatan yang secara inheren dipandang salah atau tercela, sedangkan mala prohibita merujuk pada perbuatan yang menjadi terlarang karena hukum menetapkannya sebagai perbuatan yang dilarang. Dalam hukum pidana administrasi, karakter mala prohibita menjadi semakin menonjol karena kriminalisasi sering kali dilekatkan pada pelanggaran terhadap kewajiban atau prosedur administratif.
Dengan demikian, perbuatan yang sebelumnya belum tentu dipandang sebagai perbuatan tercela pada dirinya sendiri dapat berubah menjadi tindak pidana karena undang-undang menentukan suatu persyaratan administratif tertentu. Melakukan kegiatan tanpa izin, tanpa pemberitahuan, tanpa kewenangan, atau melampaui kewenangan, misalnya, dapat dikualifikasikan sebagai tindak pidana meskipun perbuatan tersebut belum menimbulkan kerugian konkret terhadap kepentingan publik.
Karakter demikian menjelaskan mengapa hukum pidana administrasi cenderung menggunakan delik formil dibandingkan delik materiil. Titik beratnya bukan selalu pada akibat yang ditimbulkan, tetapi pada dilakukannya perbuatan yang oleh undang-undang telah ditentukan sebagai pelanggaran. Namun, sekalipun dirumuskan sebagai delik formil, penentuan suatu perbuatan sebagai tindak pidana tetap harus memperhatikan sifat melawan hukum dari perbuatan tersebut.
Dalam konteks sifat melawan hukum, secara konseptual dapat dibedakan antara perbuatan yang bertentangan dengan ketentuan hukum tertulis dan perbuatan melawan hukum dalam pengertian yang lebih luas. Pembedaan ini antara lain dikenal melalui konsep onwetmatige daad dan onrechtmatige daad. Yang pertama bertumpu pada pertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, sedangkan yang kedua mencakup pengertian yang lebih luas, termasuk pelanggaran terhadap kewajiban, hak orang lain, kesusilaan, atau kepatutan dalam masyarakat.
Dalam hukum pidana administrasi, sifat melawan hukum pada umumnya dikonstruksikan secara lebih tertutup melalui rumusan peraturan perundang-undangan. Unsur seperti “tanpa izin”, “tanpa kewenangan”, “tanpa pemberitahuan”, atau “melampaui kewenangan” menunjukkan bahwa aspek administratif menjadi bagian penting dalam menentukan sifat melawan hukum suatu perbuatan. Dalam hukum pidana, persoalan tersebut berkaitan dengan konsep wederrechtelijkheid.
Karena itu, ketika unsur administratif menjadi bagian dari rumusan tindak pidana, proses penegakan hukum tidak seharusnya mengabaikan karakter administratif dari norma tersebut. Dalam keadaan tertentu, perlu terlebih dahulu dipastikan apakah kewajiban administratif memang telah dilanggar, apakah izin benar-benar diperlukan, apakah kewenangan telah dilampaui, atau apakah terdapat prosedur administratif yang seharusnya ditempuh. Penilaian tersebut menjadi penting agar hukum pidana tidak digunakan untuk menyelesaikan persoalan yang pada hakikatnya masih berada dalam ranah administrasi.
Persoalan menjadi semakin relevan ketika perkembangan legislasi menunjukkan kecenderungan penggunaan sanksi pidana dalam berbagai undang-undang yang substansi utamanya bersifat administratif. Hampir setiap bidang pengaturan dapat disertai dengan ancaman pidana untuk menjamin kepatuhan terhadap norma yang dibentuk.
Kecenderungan tersebut perlu dikaji secara kritis karena berpotensi mengubah posisi hukum pidana. Hukum pidana yang secara klasik ditempatkan sebagai ultimum remedium dapat bergeser menjadi primum remedium. Pergeseran tersebut tidak hanya berkaitan dengan teknik legislasi, tetapi juga berhubungan dengan filosofi penggunaan hukum pidana sebagai bentuk paling keras dari intervensi negara terhadap warga negara.
Di sisi lain, penggunaan rumusan delik yang bertumpu pada pelanggaran administratif juga dapat membawa konsekuensi yang lebih luas bagi masyarakat. Hal tersebut terutama terjadi ketika adresat norma dirumuskan secara umum sebagai “setiap orang”, sehingga ketentuan pidana tidak hanya menjangkau aparatur pemerintahan atau pelaku usaha yang secara langsung berada dalam sistem perizinan, tetapi juga masyarakat dan komunitas lokal.
Persoalan demikian dapat ditemukan, misalnya, dalam perdebatan mengenai kriminalisasi masyarakat lokal dan masyarakat adat dalam pengelolaan kawasan kehutanan. Suatu aktivitas yang bagi masyarakat dipandang sebagai bagian dari praktik kehidupan sehari-hari dapat berhadapan dengan konstruksi hukum negara yang mensyaratkan izin, kewenangan, atau prosedur administratif tertentu. Ketika ketidakpatuhan terhadap persyaratan tersebut langsung dikonstruksikan sebagai tindak pidana, batas antara penegakan hukum administrasi dan kriminalisasi menjadi semakin penting untuk diperhatikan.
Berdasarkan uraian tersebut, administrative penal law tidak semata-mata menggambarkan adanya pertemuan antara hukum administrasi dan hukum pidana. Konsep ini juga menghadirkan persoalan yang lebih mendasar mengenai batas penggunaan hukum pidana dalam menegakkan kebijakan administrasi negara.
Karena itu, pembahasan mengenai hukum pidana administrasi setidaknya harus diarahkan pada tiga persoalan. Pertama, bagaimana menentukan batas antara pelanggaran administratif dan tindak pidana. Kedua, bagaimana menempatkan sanksi pidana dalam hubungannya dengan sanksi administratif. Ketiga, bagaimana memastikan bahwa penggunaan hukum pidana tetap dilakukan secara terukur sehingga tidak mengubah setiap bentuk ketidakpatuhan administratif menjadi persoalan kriminal.
Sebagai sebuah kilas singkat, tulisan ini tentu belum dimaksudkan untuk memberikan pembahasan yang sepenuhnya komprehensif mengenai administrative penal law. Namun, setidaknya dapat terlihat bahwa perluasan penggunaan hukum pidana dalam bidang administrasi perlu dibicarakan secara lebih kritis. Sebab, persoalan utamanya bukan hanya apakah negara dapat menggunakan hukum pidana untuk menegakkan hukum administrasi, melainkan sampai sejauh mana penggunaan instrumen tersebut dapat dibenarkan tanpa mengabaikan karakter hukum pidana sebagai instrumen yang seharusnya digunakan secara hati-hati dan terukur.
