Konstitusi telah mengatur mekanisme pengisian jabatan Wakil Presiden apabila terjadi kekosongan. Pengaturan tersebut terdapat dalam Pasal 8 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945), yang menyatakan:
“Dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden, selambat-lambatnya dalam waktu enam puluh hari, Majelis Permusyawaratan Rakyat menyelenggarakan sidang untuk memilih Wakil Presiden dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden.”
Dari ketentuan tersebut terlihat pembagian kewenangan yang tegas. Presiden mengusulkan, sedangkan MPR memilih. Presiden diberikan kewenangan untuk mengajukan dua calon, sementara kewenangan untuk menentukan siapa yang menduduki jabatan Wakil Presiden diberikan kepada MPR.
Pembagian kewenangan tersebut menjadi penting ketika melihat pengaturan lebih lanjut dalam Peraturan MPR Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib MPR. Peraturan tersebut mengatur mekanisme pemilihan Wakil Presiden dalam Pasal 140 yang berbunyi:
Pasal 140
(1) Dalam Sidang Paripurna MPR, MPR memilih satu di antara 2 (dua) calon Wakil Presiden.
(2) Calon Wakil Presiden yang memperoleh suara terbanyak dalam pemilihan di Sidang Paripurna MPR ditetapkan sebagai Wakil Presiden.
(3) Dalam hal suara yang diperoleh tiap-tiap calon sama banyak, pemilihan diulang 1 (satu) kali lagi.
(4) Dalam hal pemilihan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) hasilnya tetap sama, Presiden memilih salah satu di antara calon wakil presiden.
Jika Pasal 140 ayat (1) sampai dengan ayat (4) dibaca secara berurutan, terlihat konstruksi yang menarik. Pada awalnya, MPR ditempatkan sebagai pihak yang memilih. Apabila terjadi suara sama, pemilihan diulang. Namun, apabila setelah pemilihan ulang hasilnya tetap sama, kewenangan untuk menentukan salah satu calon justru berpindah kepada Presiden.
Di sinilah persoalan konstitusional patut dipertanyakan.
Pasal 8 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 memberikan kewenangan kepada Presiden untuk mengusulkan, bukan memilih. Sebaliknya, kewenangan memilih diberikan kepada MPR. Lalu, atas dasar apa peraturan tata tertib memberikan kewenangan memilih kepada Presiden ketika MPR mengalami kebuntuan?
Perbedaan antara “mengusulkan” dan “memilih” bukanlah persoalan terminologi belaka. Mengusulkan berarti mengajukan pilihan atau alternatif kepada pihak yang memiliki kewenangan untuk mengambil keputusan. Sementara memilih berarti menentukan salah satu dari pilihan tersebut sebagai pihak yang memperoleh jabatan.
Dengan demikian, ketika Presiden mengajukan dua calon, Presiden telah menjalankan kewenangannya sebagaimana ditentukan Pasal 8 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945. Setelah dua calon tersebut diajukan, kewenangan beralih kepada MPR untuk menentukan salah satunya.
Persoalannya, Pasal 140 ayat (4) Peraturan MPR Nomor 1 Tahun 2024 justru memberikan kewenangan memilih kepada Presiden apabila pemungutan suara ulang tetap menghasilkan suara yang sama. Norma tersebut berpotensi menggeser pembagian kewenangan yang telah ditentukan oleh konstitusi dari Presiden mengusulkan dan MPR memilih, menjadi Presiden mengusulkan dan, dalam kondisi tertentu, Presiden pula yang memilih. Ketentuan norma yang demikian dapat dinilai inkonstitusional.
Mengapa Harus MPR?
Pertanyaan berikutnya adalah: mengapa keputusan tersebut harus tetap berada dalam lingkungan MPR?
Jawabannya tidak hanya karena Pasal 8 ayat (2) secara eksplisit memberikan kewenangan memilih kepada MPR. Kedudukan MPR sendiri memiliki karakter representatif yang penting dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Pasal 2 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menyatakan:
“Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang.”
MPR dengan demikian mempertemukan dua unsur keterwakilan yang dipilih melalui pemilihan umum, yakni anggota DPR sebagai representasi politik dan anggota DPD sebagai representasi daerah. MPR menjadi ruang konstitusional tempat berbagai unsur keterwakilan tersebut dipertemukan dalam satu forum permusyawaratan.
Dalam konteks inilah MPR dapat dipahami sebagai wadah penjelmaan kedaulatan rakyat. Kewenangan memilih Wakil Presiden yang diberikan kepada MPR bukan semata-mata kewenangan administratif, melainkan kewenangan konstitusional yang ditempatkan pada forum yang menghimpun representasi rakyat dan daerah.
Karena itu, ketika terjadi kebuntuan dalam pemilihan, penyelesaiannya seharusnya tetap dicari dalam mekanisme yang berada dalam kewenangan MPR. Kebuntuan tidak semestinya menjadi alasan untuk memindahkan kewenangan memilih kepada Presiden.
Terlebih lagi, konstitusi memang sengaja memberikan dua calon kepada MPR untuk dipilih. Presiden memiliki kewenangan untuk mengusulkan dua nama, tetapi keputusan akhir diberikan kepada MPR. Artinya, terdapat desain konstitusional yang membedakan pihak yang mengajukan calon dengan pihak yang menentukan calon terpilih.
Jika MPR Buntu, Bagaimana Jalan Keluarnya?
Lalu bagaimana jika setelah pemilihan ulang kedua calon tetap memperoleh suara yang sama?
Di sinilah diperlukan mekanisme penyelesaian deadlock yang tetap konsisten dengan UUD NRI Tahun 1945.
Salah satu alternatif yang dapat dipertimbangkan adalah membawa persoalan tersebut terlebih dahulu ke musyawarah dan mufakat dalam forum Pimpinan MPR. Mekanisme tersebut sejalan dengan karakter MPR sebagai lembaga permusyawaratan dan tetap mempertahankan persoalan tersebut dalam lingkungan MPR.
Jika musyawarah dan mufakat tidak tercapai, dapat ditempuh mekanisme pemungutan suara yang telah ditentukan secara normatif.
Namun, mekanisme tersebut juga harus dirancang secara hati-hati. Sebab, apabila seluruh anggota Pimpinan MPR hadir dan jumlahnya delapan orang, bukan tidak mungkin pemungutan suara menghasilkan komposisi 4 berbanding 4.
Lalu muncul pertanyaan berikutnya: siapa yang memiliki suara penentu?
Apakah Ketua MPR?
Jawabannya tidak dapat diberikan begitu saja.
Kedudukan sebagai Ketua MPR tidak dengan sendirinya berarti memiliki suara tambahan dalam pengambilan keputusan. Apabila Ketua MPR hendak diberikan casting vote, kewenangan tersebut harus memiliki dasar normatif yang jelas. Tanpa dasar tersebut, memberikan suara tambahan kepada Ketua hanya karena kedudukannya sebagai Ketua justru dapat melahirkan persoalan baru mengenai kewenangan.
Karena itu, apabila mekanisme penyelesaian deadlock hendak ditempatkan pada Pimpinan MPR, aturan mengenai apa yang terjadi apabila Pimpinan MPR sendiri mengalami kebuntuan juga harus dirumuskan sejak awal.
Dengan demikian, persoalannya tidak berhenti pada pertanyaan apakah Presiden boleh memilih. Persoalan berikutnya adalah bagaimana memastikan agar kebuntuan tidak menyebabkan kewenangan konstitusional berpindah kepada lembaga atau pejabat yang tidak diberikan kewenangan tersebut oleh UUD NRI Tahun 1945.
Deadlock Tidak Boleh Mengubah Pemegang Kewenangan
Dalam hukum tata negara, kebuntuan dalam pengambilan keputusan merupakan persoalan yang mungkin saja terjadi. Namun, cara menyelesaikannya harus tetap tunduk pada pembagian kewenangan yang telah ditentukan oleh konstitusi.
Pasal 8 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 telah memberikan konstruksi yang jelas: Presiden mengusulkan dua calon dan MPR memilih salah satunya. Karena itu, ketika terjadi deadlock, yang perlu dicari adalah mekanisme untuk menyelesaikan kebuntuan dalam proses pemilihan tersebut, bukan memindahkan kewenangan memilih kepada Presiden.
Pasal 140 ayat (4) Peraturan MPR Nomor 1 Tahun 2024 justru menimbulkan persoalan karena menjadikan Presiden sebagai pihak yang menentukan salah satu calon setelah MPR tidak berhasil mencapai keputusan. Padahal, Presiden sebelumnya telah menjalankan kewenangannya dengan mengusulkan dua calon.
Dengan kata lain, kegagalan MPR mencapai kesepakatan tidak semestinya mengubah Presiden dari pengusul menjadi pemilih.
Jika memang diperlukan mekanisme tambahan untuk mengatasi suara yang tetap berimbang, mekanisme tersebut harus dirumuskan dengan tetap mempertahankan kewenangan memilih pada MPR. Musyawarah dan mufakat dapat menjadi salah satu jalan, tetapi jika musyawarah tidak menghasilkan keputusan, mekanisme pemungutan suara dan bahkan mekanisme penyelesaian suara berimbang harus ditentukan secara jelas.
Sebab, persoalan sebenarnya bukan apakah deadlock dapat terjadi. Persoalannya adalah siapa yang berhak menyelesaikan deadlock tersebut. Konstitusi telah memberikan jawabannya bahwa kewenangan memilih berada pada MPR.
Oleh karena itu, tata tertib seharusnya menyempurnakan mekanisme agar MPR mampu menjalankan kewenangan tersebut sampai menghasilkan keputusan, bukan memberikan kewenangan memilih kepada Presiden sebagai jalan keluar ketika MPR mengalami kebuntuan.
Pada akhirnya, norma konstitusi telah membangun pembagian kewenangan yang sederhana tetapi fundamental: Presiden mengusulkan, MPR memilih. Pembagian tersebut seharusnya tetap dijaga bahkan dalam keadaan paling sulit sekalipun.
Sebab, apabila kebuntuan MPR diselesaikan dengan memindahkan kewenangan memilih kepada Presiden, persoalannya bukan lagi sekadar bagaimana mengisi kekosongan jabatan Wakil Presiden. Persoalannya telah bergeser menjadi pertanyaan yang lebih mendasar:
Apakah aturan pelaksana dapat memberikan kewenangan memilih kepada Presiden ketika konstitusi hanya memberikan kewenangan mengusulkan?
Pertanyaan inilah yang perlu dijawab secara serius dalam melihat Pasal 140 ayat (4) Peraturan MPR Nomor 1 Tahun 2024.
