Wacana mengenai mekanisme pemilihan Presiden kembali membawa kita pada satu pertanyaan mendasar: Apakah Presiden harus selalu dipilih langsung oleh rakyat, ataukah mekanisme tersebut dapat diubah sehingga Presiden kembali dipilih oleh MPR?
Pertanyaan ini sekilas tampak sebagai persoalan pilihan mekanisme demokrasi. Namun, dalam perspektif hukum konstitusi, persoalannya jauh lebih mendasar. Perubahan terhadap mekanisme pemilihan Presiden bukan hanya soal siapa yang memilih Presiden, melainkan juga menyangkut batas kewenangan untuk mengubah konstitusi.
Pasal 6A ayat (1) UUD NRI 1945 secara tegas menyatakan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat. Ketentuan tersebut merupakan salah satu hasil penting perubahan UUD NRI 1945 yang mengubah mekanisme pemilihan Presiden dari pemilihan oleh MPR menjadi pemilihan langsung oleh rakyat.
Persoalannya, Pasal 37 UUD NRI 1945 memang tidak secara eksplisit menyatakan bahwa Pasal 6A ayat (1) tidak dapat diubah. Pasal 37 ayat (5) hanya menegaskan bahwa bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan. Lantas, apakah ketiadaan larangan secara eksplisit berarti setiap ketentuan dalam UUD dapat diubah tanpa batas? Di sinilah gagasan implicit unamendable provision menjadi relevan.
Ketika Konstitusi Tidak Hanya Melindungi Teks
Dalam teori perubahan konstitusi, terdapat gagasan bahwa tidak semua bagian konstitusi harus dilihat semata-mata dari teks yang secara eksplisit menyatakan dirinya tidak dapat diubah. Beberapa ketentuan dapat memiliki perlindungan karena berkaitan erat dengan prinsip atau struktur dasar yang membentuk identitas konstitusi.
Yaniv Roznai membedakan ketentuan yang tidak dapat diubah ke dalam beberapa bentuk, termasuk explicit unamendability dan implicit unamendability. Jika explicit unamendability memperoleh perlindungan langsung dari teks konstitusi, implicit unamendability lahir dari prinsip-prinsip dasar yang melekat pada struktur konstitusional.
Dalam konteks Indonesia, persoalannya kemudian bukan sekadar apakah Pasal 6A ayat (1) disebut secara eksplisit sebagai ketentuan yang tidak dapat diubah. Pertanyaan yang lebih penting adalah apakah pemilihan Presiden secara langsung merupakan bagian dari struktur dasar UUD NRI 1945 yang apabila diubah maka bangunan konstitusi akan runtuh dan merambat kemana-mana. Dengan kata lain, struktur dasar UUD NRI 1945 adalah yang berkaitan hal yang fundamental dan tersistematisasi.
Pemilihan Langsung dan Sistem Presidensial
Sistem presidensial tidak hanya berbicara mengenai keberadaan Presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Di dalamnya terdapat karakteristik tertentu, seperti pemisahan kekuasaan eksekutif dan legislatif, masa jabatan Presiden yang tetap, serta legitimasi Presiden yang diperoleh melalui mekanisme pemilihan.
Karena itu, mekanisme pemilihan Presiden tidak berdiri sendiri. Pemilihan Presiden secara langsung memberikan mandat langsung dari rakyat kepada Presiden. Mandat tersebut menjadi salah satu unsur yang memperkuat karakter presidensial dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Jika mekanisme tersebut diubah secara fundamental, misalnya dengan mengembalikan pemilihan Presiden kepada MPR, perubahan yang terjadi tidak berhenti pada Pasal 6A ayat (1). Ia berpotensi berhubungan dengan berbagai ketentuan lain yang membentuk desain sistem pemerintahan. Dengan perkataan lain, mengubah satu ketentuan dapat membawa konsekuensi terhadap konstruksi konstitusional yang lebih luas.
Amendemen atau Mengubah Struktur Dasar?
Di sinilah batas antara amendemen dan penggantian konstitusi menjadi penting. Amendemen pada dasarnya dimaksudkan untuk memperbaiki atau menyesuaikan ketentuan konstitusi tanpa menghilangkan identitas dasarnya. Persoalannya muncul ketika perubahan terhadap satu ketentuan justru menggeser prinsip fundamental yang menjadi fondasi dari keseluruhan desain konstitusi.
Jika Pasal 6A ayat (1) diubah sehingga Presiden tidak lagi dipilih langsung oleh rakyat, maka yang berubah bukan hanya prosedur pemilihan. Perubahan tersebut dapat memengaruhi hubungan antara rakyat, Presiden, dan MPR serta cara legitimasi kekuasaan eksekutif dibangun dalam sistem ketatanegaraan.
Karena itu, gagasan implicit unamendability tidak sedang mengatakan bahwa setiap ketentuan konstitusi harus dibuat tidak dapat diubah. Gagasan tersebut justru mengajukan pertanyaan yang lebih mendasar, seberapa jauh kewenangan amendemen dapat digunakan sebelum perubahan tersebut mengubah identitas konstitusi itu sendiri?
MPR dan Batas Kekuasaan Mengubah Konstitusi
MPR memang memiliki kewenangan untuk mengubah dan menetapkan UUD sebagaimana diatur dalam Pasal 3 dan Pasal 37 UUD NRI 1945. Namun, memiliki kewenangan amendemen tidak otomatis berarti memiliki kewenangan tanpa batas.
Kewenangan mengubah konstitusi tetap harus dibaca dalam kerangka konstitusi itu sendiri. Bahkan ketika suatu perubahan dilakukan melalui prosedur yang benar, persoalan substantif tetap dapat muncul apabila perubahan tersebut menghilangkan prinsip-prinsip fundamental yang menjadi dasar bangunan konstitusional.
Dengan demikian, pembicaraan mengenai pemilihan Presiden secara langsung semestinya tidak berhenti pada perdebatan mengenai apakah rakyat atau MPR yang lebih tepat memilih Presiden. Ada persoalan yang lebih mendasar mengenai batas kekuasaan konstituen dalam mengubah konstitusi.
Jika pemilihan langsung merupakan bagian dari struktur dasar sistem presidensial Indonesia, maka perubahan terhadap Pasal 6A ayat (1) harus dilihat bukan sekadar sebagai perubahan prosedural, tetapi sebagai perubahan yang berpotensi menyentuh struktur dasar tersebut.
Konstitusi Memiliki Identitas
UUD NRI 1945 bukan sekadar kumpulan pasal yang dapat dipandang secara terpisah. Setiap ketentuan memiliki hubungan dengan ketentuan lain dan membentuk suatu desain konstitusional. 1 Karena itu, perubahan konstitusi tidak cukup hanya dinilai dari pertanyaan apakah prosedurnya telah terpenuhi. Perlu pula dilihat apakah substansi yang diubah masih berada dalam batas amendemen atau justru telah menggeser struktur dasar konstitusi.
Dalam konteks Pasal 6A ayat (1), pemilihan Presiden secara langsung dapat dipahami sebagai bagian yang berkaitan dengan legitimasi rakyat sekaligus karakter sistem presidensial. Mengubahnya berarti membuka pertanyaan mengenai apakah perubahan tersebut masih merupakan amendemen atau telah bergerak menuju perubahan terhadap identitas konstitusi.
Pada akhirnya, persoalannya bukan semata-mata siapa yang seharusnya memilih Presiden. Persoalan yang lebih penting adalah apakah mekanisme tersebut dapat diubah tanpa mengubah struktur dasar UUD NRI 1945. Sebab, konstitusi memang dapat diamendemen. Namun, kemampuan untuk mengubah konstitusi tidak selalu berarti kemampuan untuk mengubah segala sesuatu yang ada di dalamnya.
